La ley de amnistía incluye a los colaboradores de Puigdemont pero no menciona el 'lawfare'

Tras el anuncio por parte de la presidenta del Congreso, Francina Armengol, de que el debate de investidura de Pedro Sánchez tendrá lugar el miércoles y jueves, el PSOE ha registrado la ley de amnistía. Una y otra iniciativa siempre han ido de la mano. Sin carpetazo judicial al ‘procés’ no habría reelección del líder socialista, dado que los 14 escaños de ERC y Junts (siete cada uno) resultaban indispensables y ambos partidos exigieron a cambio la medida de gracia. Junts también pidió que estuviese aprobada antes del debate, un requisito que se ha visto imposible de cumplir, así que los posconvergentes aceptaron que fuese registrada con antelación, cumpliendo así con lo que han dado en llamar "pago por adelantado".  

La norma, que ahora iniciará un tortuoso camino en el Congreso y el Senado, donde el PP tiene una mayoría absoluta que empleará para retrasar una tramitación que será "por la vía de urgencia", establece una aplicación que va del 1 de enero de 2012 al 13 de de noviembre de 2023, fecha de su registro. Es decir, desde el inicio de los trabajos para la consulta del 9-N, el referéndum del 1-O y las protestas contra la sentencia de 2019, entre otros procedimientos judiciales. También permite que se beneficien de ella los colaboradores de Carles Puigdemont implicados en el 'caso Voloh' (la supuesta relación de Rusia con el independentismo) como quería el 'expresident' que dejase claro. Pero hay otra reivindicación que ha quedado fuera: las menciones al 'lawfare' o guerra sucia judicial por motivos políticos.

La ley de amnistía al completo: este es el documento que recibirá el Congreso

¿Qué es el 'lawfare' al que se refiere Puigdemont y qué causas enmarca Junts en él?

El recorrido parlamentario de la iniciativa no empezó este lunes con buen pie. El PSOE quería registrarla junto a todos los grupos que apoyarán a Sánchez salvo Coalición Canaria: los propios socialistas, Sumar, ERC, Junts, EH Bildu, el PNV y el BNG. Sin embargo, las dudas de última hora de los republicanos, que consideran que los CDR y el Tsunami Democràtic no están lo suficientemente blindados, echó al traste el propósito. Cuando el registro del Congreso estaba a punto de cerrar, a las seis menos cinco de la tarde, el partido de Sánchez tiró por la calle de enmedio y presentó la ley en solitario. Aun así, fuentes de ERC señalaron que este traspiés no supone “una catástrofe”: la investidura del presidente en funciones no corre peligro, dijeron. 

El ministro de la Presidencia, Félix Bolaños, encargado de negociar la norma y comparecer para explicar su contenido, también le quitó hierro. “Esta ley concitará una amplia mayoría parlamentaria. Va a contar con 178 votos a favor, se lo digo con conocimiento de causa”, aseguró, abriendo la puerta a que la norma sea modificada durante el trámite de enmiendas. Pero como primer paso de esta complicada investidura, en la que todo pasará por la cooperación de ERC y Junts, no fue un buen síntoma.

El perímetro

Bajo el título "Ley orgánica de amnistía para la normalización institucional, política y social en Catalunya", el redactado se refiere a todos los actos preparatorios, las acciones de protesta (ya sean de desobediencia, desórdenes públicos o atentado contra la autoridad) para defenderlos o para oponerse al procesamiento y condena de sus responsables, así como a "la asistencia, colaboración, asesoramiento o representación de cualquier tipo, protección y seguridad a los responsables". El redactado no menciona el 'lawfare', pero de él se desprende que incluye a los colaboradores de Puigdemont procesados en causas relacionadas con el 'procés'.

Quienes quedarían fuera, en principio, son otros miembros del núclero duro del expresident, como Laura Borràs y Gonzalo Boye, ya que su situación ante los tribunales es ajena al conflicto territorial. La presidenta de Junts fue condenada a cuatro años y medio de cárcel por dos delitos de corrupción al amañar contratos cuando dirigía la Institució de les Lletres Catalanes (ILC). El abogado de Puigdemont, por su parte, está imputado por blanquear supuestamente fondos del narcotraficante Sito Miñanco, también cliente suyo.

La norma está pensada para que se aplique a todos los niveles, desde el expresident, que en principio podrá volver a España, a los directores de colegio que fueron imputados por abrir sus centros en el referéndum de 2017. En cuanto a los policías procesados por las cargas del 1-O, la proposición de ley señala que también se beneficiarán de la medida de gracia, como avanzó EL PERIÓDICO el pasado 1 de noviembre.

En el ámbito no penal, la norma señala que las responsabilidades civiles y contables que tengan que ver con los hechos incluidos en ella también quedarán “extinguidas”. Por ejemplo, las que se deriven de los procedimientos en el Tribunal de Cuentas, algo que afecta a Artur Mas, a Puigdemont y a Oriol Junqueras, que por otra parte dejará de estar inhabilitado y podrá presentarse a las elecciones. También establece que los derechos activos y pasados de los trabajadores públicos sancionados o condenados serán restituidos junto a la reincorporación en sus puestos de los que hayan sido separados. 

Para delimitar sus tiempos y evitar que los jueces intentan retrasar su puesta en práctica una vez entre en vigor, la ley también deja claro que para la aplicación de la norma los "órganos judiciales, admnistrativos y contables" adoptarán sus decisiones en "el plazo máximo de dos meses, sin perjuicio de ulteriores recursos, que no tendrán efectos suspensivos". Es decir, las posteriores apelaciones a la justicia una vez que se haya aplicado la amnistía a una determinada persona no detendrán la medida de gracia. En total, los cálculos de los autores de la ley, negociada durante meses por el PSOE con ERC y Junts, establecen que esta afectaría a 309 personas del ámbito independentista con procesos penales en los tribunales, además de a 73 policías nacionales y a cerca de 30 encausados por el Tribunal de Cuentas.

La exposición de motivos

La norma cuenta con 16 artículos, dos disposiciones adicionales y una disposición final, pero uno de los aspectos que más se han sometido a su negociación es la exposición de motivos. El texto arranca argumentando que “toda amnistía se concibe como una figura jurídica dirigida a excepcionar la aplicación de normas plenamente vigentes, cuando los actos que hayan sido declarados o estén tipificados como delito o determinantes de cualquier otro tipo de responsabilidad se han producido en un contexto concreto”. Una facultad legislativa que se justifica como un medio adecuado para abordar “circunstancias políticas excepcionales”.

La amnistía se motiva así por un “interés general” que se plantea para “superar y encauzar conflictos políticos y sociales arraigados, en la búsqueda de la mejora de la convivencia y la cohesión social, así como de una integración de las diversas sensibilidades políticas”. Los acuerdos políticos con ERC y Junts ya hablaban de “conflicto político” y de una facultad del Congreso, como también se matiza en la norma: “Como expresión del papel otorgado por la Constitución a las Cortes Generales, que se erigen como el órgano encargado de representar a la soberanía popular en los poderes constituidos y configurar libremente la voluntad general a través del ejercicio de la potestad legislativa por los cauces preestablecidos”. 

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Ni la exposición de motivos de la norma ni, mucho menos, su articulado, incluyen la polémica expresión de `lawfare’, tal y como daban por hecho los socios parlamentarios. Desde Ferraz explican que el ‘lawfare’ sobre la supuesta guerra sucia judicial contra el independentismo dependerá de las conclusiones de dos comisiones de investigación en el Congreso pactadas con Junts y ERC. Todavía sin constituir y que contendrán recomendaciones legislativas en caso de analizar y detectar casos de uso de procedimientos judiciales con fines de persecución política. Este es el marco del acuerdo político firmado el pasado jueves entre PSOE y Junts.

Derecho comparado

La norma se detiene en su exposición de motivos en el derecho comparado para blindar su constitucional y el amparado en el ordenamiento de los países de nuestro entorno. De este modo, se explica que la amnistía está prevista expresamente en los textos constitucionales de Italia, Francia o Portugal, “que han aplicado esta medida en diversas ocasiones, siendo la más reciente la Ley 38-A/2023, de 2 de agosto, de Portugal, que amnistía a todos los jóvenes de entre dieciséis y treinta años por la comisión de determinados delitos, con motivo de la visita del papa Francisco a dicho país”. 

El caso de España se compara con el de otras normas constitucionales de países europeos que, “si bien no mencionan expresamente la amnistía, como en el caso de Alemania, Austria, Bélgica, Irlanda o Suecia, ello no ha impedido que se afirmara su constitucionalidad”. “Desde la Segunda Guerra Mundial se han promulgado más de medio centenar de estas leyes en los citados países, considerando la propia doctrina que una amnistía es aplicable en el Estado constitucional en circunstancias de especial crisis política”, se matiza. Concretamente, en el caso de España de subraya que la amnistía “ha sido utilizada en numerosas ocasiones en nuestra tradición jurídica” y que, por tanto, no es una vía novedosa. Se menciona como el precedente más importante el de la Ley de Amnistía de 1977 (Ley 46/1977, de 15 de octubre).

Homologación europea

El texto pone énfasis en la medida está “homologada” desde la perspectiva del derecho de la UE. Como ejemplo se cita la Decisión Marco del Consejo, de 13 de junio de 2002, “relativa a la orden de detención europea y a los procedimientos de entrega entre Estados miembros, cuyo artículo 3 prevé que cuando el delito esté cubierto por la amnistía en el Estado miembro de ejecución se denegará la orden de detención europea”, así como el Acuerdo de comercio y cooperación entre la Unión Europea y la Comunidad Europea de la Energía Atómica, por una parte, y el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte. 

A nivel de jurisprudencia, la amnistía se enmarca como coherente con la sentencia de 29 de abril de 2021 del TJUE (Tribunal de Justicia de la Unión Europea). Una sentencia que, según recoge la ley registrada en el Congreso, “no solo reconoce la posibilidad de la existencia de amnistías sino que, además, establece que la misma ‘tiene por finalidad despojar de su carácter delictivo a los hechos a los que se aplica, de tal modo que el delito ya no pueda dar lugar al ejercicio de acciones penales y, en caso de que ya se haya impuesto una condena, que se ponga fin a su ejecución, implica por tanto, en principio, que la sanción impuesta ya no pueda ejecutarse”.

El relato de los hechos

La exposición de motivos se refiere en su relato de los hechos a una “tensión institucional” generada por “los hechos enmarcados en el denominado proceso independentista, impulsado por las fuerzas políticas al frente de las instituciones de la Generalitat de Catalunya (President, Parlament y Govern)”. Fruto de ello, continúa el relato, se produjo una “intervención de la Justicia y una tensión social y política que provocó la desafección de una parte sustancial de la sociedad catalana hacia las instituciones estatales, que todavía no ha desaparecido y que es reavivada de forma recurrente cuando se manifiestan las múltiples consecuencias legales que siguen teniendo, especialmente en el ámbito penal”. 

La ley se justifica en este punto como mecanismo constitucional “para dar una respuesta adecuada más de diez años después del comienzo del proceso independentista, cuando ya se han superado los momentos más acusados de la crisis y toca establecer las bases para garantizar la convivencia de cara al futuro”. También a modo preventivo, pues se vaticina que la situación podría “agravarse en los próximos años a medida que se sustancien procedimientos judiciales que afectan no solo a los líderes de aquel proceso (que son los menos), sino también a los múltiples casos de ciudadanos e incluso a empleados públicos que ejercen funciones esenciales en la administración autonómica”. Todo ello, se repite a lo largo del texto, con el objetivo de “seguir favoreciendo el diálogo, el entendimiento y la convivencia”.